Serbia i Kosowo prowadzą od 2011 r. rozmowy pod auspicjami UE. Do normalizacji stosunków jest jednak daleko, a jeśli Belgrad i Prisztina nie porzucą postawy konfrontacyjnej, nie będzie widoków na kompromis – ostrzegają autorzy analizy sporządzonej dla Parlamentu Europejskiego.
Kosowo, dawny „okręg autonomiczny” Serbii, w 2008 r. ogłosił niepodległość, której Belgrad nigdy nie uznał, choć uczyniło to ponad 100 państw, w tym 23 kraje UE (m.in. Polska). Normalizacja stosunków jest tymczasem warunkiem przyjęcia do Unii Europejskiej, o co starają się oba państwa (Serbia ma status kandydata, Kosowo – potencjalnego kandydata).
Przez kilka lat wydawało się, że praktyczne podejście zastosowane w negocjacjach przynosi rezultaty. Udało się dojść do porozumienia w sprawach technicznych, takich jak handel (odejście od embarga handlowego), telekomunikacja (międzynarodowy kod telefoniczny dla Kosowa), reprezentacja na forach regionalnych, przejścia graniczne, możliwość podróżowania do Serbii z dokumentami wydanymi przez Prisztinę, umowa o pomocy energetycznej.
Wdrażanie umów napotyka jednak opór, a gdy wypłynęły kwestie polityczne, nastąpił regres. Na jesieni Prisztina najpierw nałożyła 10-procentowe cło na towary serbskie w odwecie za kampanię Belgradu przeciwko uznaniu Kosowa, a dwa tygodnie później, w listopadzie, podniosła cła do 100 proc., uznając, że Serbia zablokowała przyjęcie Kosowa do Interpolu. Szacuje się, że kosztuje to Serbię miesięcznie 40 mln euro straconego eksportu. Mimo silnego nacisku UE i USA, Prisztina zapowiedziała, że utrzyma cła, dopóki Belgrad nie uzna Kosowa. Później nieco złagodziła żądanie, domagając się „międzynarodowych gwarancji” rozmów prowadzących do uznania.
Jednak politycy w Serbii, wspierani przez przytłaczającą większość opinii publicznej, są wierni stanowisku zapisanemu w konstytucji, która traktuje Kosowo jako integralną część państwa. Belgrad kategorycznie odmawia uznania niepodległości Kosowa i aktywnie lobbuje w tej sprawie na arenie międzynarodowej. Blokuje na przykład przystąpienie Kosowa do UNESCO i Interpolu, a w ONZ ma wsparcie Rosji i Chin w Radzie Bezpieczeństwa. Dotychczas niewiele organizacji międzynarodowych przyjęło Kosowo, m.in.: Bank Światowy, MFW, FIFA i Międzynarodowy Komitet Olimpijski.
Unia Europejska explicite nie żąda od Belgradu uznania Kosowa, jako warunek członkostwa stawia jednak normalizację stosunków. Władze serbskie trzymają się więc stanowiska, że uznanie i normalizacja, to dwie odrębne sprawy. Teoretycznie byłoby to możliwe na wzór rozwiązania zastosowanego dla dwóch państw niemieckich w układzie zasadniczym z 1972 roku. Jeśli jednak Kosowo też miałoby przystąpić do UE, to trudno sobie wyobrazić dwa państwa członkowskie, które się nie uznają.
Normalizację stosunków blokuje przede wszystkim kwestia 150-tysięcznej serbskiej mniejszości w Kosowie, która stanowi niespełna 8 proc. ludności. Prawie połowa Serbów żyje na północy, w czterech gminach wokół Kosovskiej Mitrovicy, a pozostali w sześciu rozrzuconych po Kosowie.
Mniejszość serbska opiera się władzy Prisztiny. Przez wiele lat Belgrad utrzymywał na północy Kosowa równoległe struktury, m.in. policję i sądy. Dzięki porozumieniu z 2013 r. ich pracownicy przeszli do kosowskich instytucji państwowych. Gdy Prisztina zaczęła realizować plany przekształcenia sił bezpieczeństwa (FSK) w regularną armię, część Serbów, być może nawet jedna trzecia, odeszła (wcześniej stanowili 6 proc. personelu). Wielu Serbów nie ma nawet obywatelstwa kosowskiego, część dlatego, że urzędy nie chciały przyjmować dokumentów wydanych w Kosowie w języku serbskim po 1999 roku. Podobny problem dotyczy edukacji; umowa o wzajemnym uznawaniu kwalifikacji nie obejmuje serbskojęzycznych placówek z północy Kosowa, w tym uniwersytetu w Mitrovicy.
Silny pozostaje też wpływ Belgradu na politykę w Kosowie, wywierany za pośrednictwem partii Serbska Lista, związanej z rządzącym w Serbii ugrupowaniem SNS (Serbska Partia Postępowa). Serbska Lista obsadza w parlamencie wszystkie 9 mandatów zarezerwowanych przez konstytucję dla gmin serbskich, ma też trzech ministrów w rządzie. W raporcie z 2018 r. Komisja Europejska wskazywała jednak na wywieranie na Serbów nacisku, by głosowali na tę partię. Odzwierciedleniem patologii w polityce mniejszości serbskiej było dokonane przed rokiem zabójstwo Olivera Ivanovicia, umiarkowanego polityka z północy Kosowa i przeciwnika dominacji Serbskiej Listy.
Serbowie w Kosowie walczą o autonomię. Po wieloletnim oporze Prisztina, w zamian za likwidację struktur równoległych, w 2013 r. zgodziła się na utworzenie Związku Gmin Serbskich (ZSO), a w sierpniu 2015 roku - na przekazanie mu znaczącej władzy wykonawczej w edukacji, ochronie zdrowia i polityce społecznej. Pół roku później, w grudniu, Trybunał Konstytucyjny Kosowa uznał, że jest to sprzeczne z ustawą zasadniczą. Silne były też protesty polityczne po stronie albańskiej, nacjonalistyczna partia Vetevendosje (Samookreślenie) ostrzegała, że serbska autonomia doprowadzi do „bośnifikacji” Kosowa. Sytuacja jest w impasie, a Serbowie grożą utworzeniem własnego ZSO.
Latem zeszłego roku pojawiły się sugestie, że impas mogłaby przełamać wymiana ziem na podstawie skupisk mniejszości etnicznych: obszaru wokół Mitrovicy na dolinę Preszeva w Serbii. Poparcie dla tej idei wyraziły USA i unijna dyplomacja, przeciwni byli Niemcy i Wielka Brytania w obawie przed kolejnymi żądaniami korekty granic, np. w Bośni i Hercegowinie, a także państwa w regionie (Albania, Czarnogóra). Przeciwni są też kosowscy Albańczycy, co nie dziwi, gdyż na północy są strategiczne obiekty, takie jak kopalnia ołowiu i cynku Trepcza i zbiornik Gazivoda zaopatrujący w wodę Prisztinę; dolina Preszeva jest mniejsza i mniej uprzemysłowiona. W tej sytuacji jedynym politykiem, który wyraził poparcie dla idei wymiany ziem, jest prezydent Hashim Thaci, który wydaje się z tego wycofywać. Rząd i partie opozycyjne były przeciwne od początku. Nawet kosowscy Serbowie i Serbski Kościół Prawosławny nie są przekonani, obawiając się o pozostałe serbskie gminy.
W tej sytuacji rozwiązanie kwestii politycznych, bardziej skomplikowanych i drażliwych niż techniczne, wydaje się bardziej oddalone niż kiedykolwiek, a żadna ze stron nie chce pójść na ustępstwa, nawet za cenę członkostwa w UE.
W 2018 r. zaledwie 29 proc. Serbów popierało przystąpienie do UE (najmniej w regionie), a 81 proc. było przeciwnych uznaniu Kosowa, nawet za cenę przyspieszenia członkostwa w Unii. Za to aż 84 proc. Kosowian popiera wejście do UE, ale dialog z Serbią – już 52 proc.
Przywódcy Serbii i Kosowa mają świadomość, że konieczne jest kontynuowanie dialogu, ale nie są gotowi na kompromis. Zarówno prezydent Thaci, jak administracja USA, wydają się przekonane, że 2019 rok przyniesie całościowe porozumienie. Jak długo jednak panować będzie podejście konfrontacyjne, mało prawdopodobne są konieczne do tego kompromisy.
kar/ woj/