Jako wspólnota państw o zbieżnych poglądach, UE opiera się również na pewnych podstawowych wartościach, takich jak demokracja i praworządność, które chce propagować zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym, a które mają wpływ na wszystkie jej strategie polityczne.

Zgodnie z tą wizją UE stworzyła konkretne strategie polityczne wspierające demokrację i pokój na świecie. Jej celem jest również uwzględnienie dążenia do pokoju i demokracji we wszystkich innych działaniach zewnętrznych w takich dziedzinach jak handel, rozwój, polityka rozszerzenia i sąsiedztwa, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz stosunki polityczne i dyplomatyczne z państwami trzecimi i instytucjami wielostronnymi. UE zyskała reputację organizacji stosującej „miękką siłę” i kierującej się spójną wizją oraz wizerunek skutecznego podmiotu działającego na rzecz pokoju i demokracji.

Wzmocnienie pokoju i demokracji na świecie nigdy nie było łatwym zadaniem, a dzisiejsza sytuacja geopolityczna rodzi nowe wyzwania. Rozprzestrzenianie się konfliktów, z których część ma miejsce w najbliższym sąsiedztwie UE, a także ich narastająca siła i wydłużający się czas trwania, pojawienie się nowych zagrożeń, takich jak terroryzm czy rozprzestrzenianie broni jądrowej, a także kryzys systemów liberalnych skłoniły UE do rozszerzenia i intensyfikacji działań. Doprowadziły one również do pojawienia się nowej wizji działań oscylującej wokół koncepcji „odpornych społeczeństw”, opartej na wzajemnie wzmacniających się filarach pokoju i demokracji, oraz do szczególnego uwzględnienia państw niestabilnych. 

Oczekiwania obywateli UE

W tym kontekście, niedawne sondaże wykazały, że obywatele oczekują, że UE będzie jeszcze bardziej aktywna w promowaniu pokoju i demokracji w stosunkach zewnętrznych. Według serii sondaży Eurobarometru przeprowadzonych dla Parlamentu Europejskiego na temat „postrzegania i oczekiwań” poparcie obywateli UE dla jeszcze większego zaangażowania UE we wspieranie demokracji i pokoju na świecie wzrosło z 68 % w 2016 r. do 73 % w 2018 r.

Między państwami członkowskimi występują jednak znaczne różnice w poglądach. Najwyższe poparcie dla zintensyfikowanych działań UE w zakresie wspierania demokracji i pokoju na świecie odnotowano na Cyprze (92 %) i we Francji (85 %). Najniższe poparcie dla takich działań UE odnotowuje się w Bułgarii (49 %) i Austrii (51 %). 

Ramy prawne

Jako organizacja, która od początku była w stanie zapewnić pokój państwom członkowskim, i jako skuteczny orędownik procesów demokratyzacyjnych w Europie, UE nadal odgrywa ważną rolę, zarówno w swoim regionie, jak i na świecie, dając przykład i inspirując oraz wspierając innych w dzieleniu się swoimi podstawowymi wartościami, takimi jak pokój, demokracja i prawa człowieka. 

Ta rola jest zapisana w traktatach. Historycznie, artykuł J.1 traktatu z Maastricht (który wszedł w życie w 1993 r. i nadał Unii ważne kompetencje, w tym w zakresie prowadzenia spójnej polityki zewnętrznej) ustanowił szerzenie demokracji i utrzymanie pokoju podstawowymi zasadami wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE oraz współpracy rozwojowej UE. 

Z kolei Traktat o Unii Europejskiej (TUE), zmieniony traktatem lizbońskim, uznaje demokrację za podstawową wartość Unii oraz cel ogólny i wiodącą zasadę działań zewnętrznych UE. UE ma również przyczyniać się do pokoju, bezpieczeństwa i zapobiegania konfliktom poprzez działania zewnętrzne. W ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) Unia może wykorzystywać przekazywane przez państwa członkowskie środki cywilne i wojskowe podczas misji poza jej granicami w celu utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych.

 Zgodnie z TUE Unia jest również zobowiązana do przestrzegania zasad wielostronności, a także prawa międzynarodowego i Karty Narodów Zjednoczonych. Cel 16. wśród celów zrównoważonego rozwoju ONZ, w których wdrażanie UE jest zaangażowana równie mocno, zawiera zadania bezpośrednio związane z demokracją i pokojem, a mianowicie nakazuje (16.1) „Znacząco zmniejszyć poziom przemocy we wszystkich formach oraz związany z nią wskaźnik śmiertelności na całym świecie” oraz (16.7) „Zapewnić elastyczny, inkluzywny, partycypacyjny i reprezentacyjny proces podejmowania decyzji na wszystkich szczeblach”.

Ramy finansowe

UE przeznacza część swoich zewnętrznych środków finansowych na finansowanie programów poświęconych demokracji i pokojowi. 13 % całkowitej pomocy rozwojowej UE przyznaje się na działania wspierające sprawowanie rządów i społeczeństwo obywatelskie, a mniejszy odsetek na wspieranie pokoju. Wsparcie UE dla rządu i społeczeństwa obywatelskiego obejmuje szeroki zakres działań. Niektóre z nich mają na celu wzmocnienie zdolności rządów do działania (administracja i zarządzanie finansami publicznymi, decentralizacja, reforma prawa i sądownictwa itp.), podczas gdy inne wspierają demokratyczne podmioty (np. ustawodawców i partie polityczne) oraz działania demokratyczne (wybory, demokratyczne uczestnictwo itp.). 

Wsparcie na rzecz poprawy dobrego rządzenia w ogóle, jak np. dzięki lepszemu zarządzaniu finansami publicznymi lub działaniom antykorupcyjnym, powinno wzmocnić instytucje demokratyczne i przynieść demokratyczne otwarcie tam, gdzie go nie ma, ale jego skuteczność w propagowaniu demokratyzacji, szczególnie w przypadku reżimów autorytarnych, pozostaje dyskusyjna. 

Głównym programem propagującym demokrację jest w budżecie UE Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka. Pod względem finansowym pozostaje on najmniejszym instrumentem finansowania zewnętrznego UE, gdyż dysponuje w okresie 2014–2020 kwotą 1,33 mld EUR. Około jedna czwarta funduszy jest zarezerwowana na pomoc w organizacji wyborów, w szczególności na finansowanie misji obserwacji wyborów z ramienia UE; pozostała część jest przeznaczona głównie na finansowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego i na pomoc dla obrońców praw człowieka narażonych na niebezpieczeństwo. 

Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) koncentruje się na propagowaniu praw człowieka i praworządności, na tworzeniu głębokiej i trwałej demokracji oraz na rozwoju dobrze funkcjonującego społeczeństwa obywatelskiego. Jego łączne środki finansowe w ramach wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 (WRF) wynoszą 15,43 mld EUR. Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, z przyznaną w obecnych WRF pulą środków finansowych w wysokości 19,66 mld EUR, jest głównym instrumentem finansowym w budżecie UE przeznaczonym do finansowania pomocy dla krajów rozwijających się. W przypadku programów o określonym zasięgu geograficznym, na rzecz których przeznaczono dwie trzecie budżetu instrumentu, co najmniej 15 % przyznanych środków musi być wydatkowane na przestrzeganie praw człowieka, demokrację i dobre rządy.

Głównym programem przyczyniającym się do propagowania demokracji istniejącym niezależnie od budżetu UE jest Europejski Fundusz Rozwoju (EFR). EFR, uruchomiony w 1959 r., ma na celu zapewnienie pomocy rozwojowej państwom Afryki, Karaibów i Pacyfiku. EFR jest finansowany z bezpośrednich dobrowolnych składek państw członkowskich UE. Jego środki finansowe w WRF na lata 2014–2020 wynoszą łącznie 30,5 mld EUR. Znaczna część (według niektórych szacunków jedna trzecia) środków EFR jest przeznaczona na wspieranie różnych aspektów sprawowania rządów. Priorytety są ustalane wspólnie z rządami krajów partnerskich za pośrednictwem krajowych programów indykatywnych. 

Europejski Fundusz na rzecz Demokracji, niezależna fundacja prawa prywatnego wspierana wspólnie przez instytucje UE i szereg państw członkowskich UE, zapewnia środki finansowe prowadzącym działalność lokalnym liderom demokratycznych zmian w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa. Ponieważ jest on bardzo elastyczny, możliwe jest jego dostosowanie do warunków lokalnych, aby uniknąć restrykcji ze strony autorytarnych rządów. 

Głównym instrumentem poświęconym pokojowi jest Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju, któremu przyznano budżet w wysokości 1 mld EUR na lata 2014–2020. Koncentruje się on na zarządzaniu kryzysowym i budowaniu pokoju (tj. gotowości na sytuacje kryzysowe i reagowaniu na nie, zapobieganiu konfliktom i budowaniu pokoju) oraz przeciwdziałaniu globalnym i ponadnarodowym zagrożeniom (np. terroryzmowi, zagrożeniom dla cyberbezpieczeństwa i nielegalnemu handlowi). 

Instrument ten został zmieniony w 2017 r., aby stworzyć nowe możliwości finansowania działań budujących zdolności wojskowych w państwach trzecich, z przeznaczonymi na ten cel dodatkowymi 100 mln EUR. Zmiany te pozwalają Unii na pomoc we wzmacnianiu potencjału podmiotów wojskowych w krajach partnerskich przez szkolenia i mentoring, dostarczanie nieśmiercionośnego sprzętu i poprawę infrastruktury. 

Fundusze UE nie mogą być wykorzystywane do finansowania stałych wydatków wojskowych, zamówień na broń i amunicję ani szkoleń, które mają na celu wyłącznie przyczynienie się do zdolności bojowej sił zbrojnych.

Co jeszcze można zrobić

W dniu 14 czerwca 2018 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący nowego instrumentu finansowania zewnętrznego, który znajdzie się w WRF na lata 2021–2027. Wniosek proponuje Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR), który połączy większość wcześniejszych instrumentów zewnętrznych w jeden instrument w celu zwiększenia elastyczności działania. Umożliwi on wykorzystywanie niespożytkowanych funduszy w perspektywie wieloletniej. Część tematyczna tego nowego instrumentu obejmuje cztery programy dotyczące: praw człowieka i demokracji, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, stabilności i pokoju oraz globalnych wyzwań, a całkowity proponowany budżet wynosi 7 mld EUR. Zgodnie z wnioskiem komponent dotyczący praw człowieka i demokracji otrzyma 1,5 mld EUR (niewielki wzrost w stosunku do 1,3 mld EUR przyznanych na Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka w obecnych WRF), a komponent dotyczący stabilności i pokoju – 1 mld EUR, co odpowiada obecnemu budżetowi Instrumentu na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju. Program tematyczny dotyczący praw człowieka i demokracji zachowa sztandarowe cechy EIDHR, to znaczy pomoc będzie udzielana niezależnie od zgody rządów państw trzecich i będzie możliwa we wszystkich rejonach świata.

We wniosku Komisji wyraźnie stwierdzono, że z zasady pomoc rozwojowa UE opiera się na kompleksowym podejściu do wspierania demokracji uwzględniającym wszystkie aspekty demokratycznych rządów. Zgodnie z tym podejściem program o określonym zasięgu geograficznym „Sąsiedztwo” – który jest kontynuacja obecnego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ENI) – ustanawia „podejście oparte na wynikach”, które odzwierciedla zaangażowanie krajów sąsiadujących „w budowanie głębokiej i trwałej demokracji i postępy w tym zakresie”.

Wniosek podtrzymuje obecne podejście do wsparcia budżetowego dla krajów rozwijających się, zgodnie z którym podstawą wsparcia budżetowego jest „wspólne zobowiązanie się do przestrzegania powszechnych wartości, demokracji, praw człowieka i rządów prawa”.

W marcu 2019 r. Parlament Europejski większością głosów (420) za, przy 146 głosach przeciw i 102 głosach wstrzymujących się, przyjął stanowisko w sprawie projektu rozporządzenia ISWMR. W rezolucji przyjętej na posiedzeniu plenarnym zaproponowano liczne poprawki, w tym poprawki dotyczące wsparcia UE na rzecz demokracji, praw człowieka i społeczeństwa obywatelskiego: 

– położono nacisk na demokrację i prawa człowieka, dodając dodatkowe odniesienia do odnośnych artykułów traktatu UE, do dokumentów dotyczących polityki UE w tej dziedzinie, a także do międzynarodowych standardów w dziedzinie praw człowieka; 
– zaproponowano zwiększenie budżetu ISWMR o 4 mld EUR w porównaniu z wnioskiem Komisji Europejskiej, w tym zwiększenie środków UE przeznaczonych dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego; środki na działania na rzecz praw człowieka i demokracji na całym świecie w ramach komponentu tematycznego dotyczącego praw człowieka należałoby zwiększyć do co najmniej 2 mld EUR; 
– domagano się wzmocnienia warunków, od których zależy udzielanie pomocy, dotyczących przestrzegania demokratycznych wartości. 

Zdaniem Parlamentu w razie uporczywego naruszania zasad demokracji, praworządności, dobrych rządów, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności wsparcie z UE powinno zostać częściowo lub całkowicie zawieszone. 

Komisja powinna być uprawniona do podjęcia decyzji o zawieszeniu pomocy przy uwzględnieniu rezolucji PE. Dalsze postępy w pracach nad tym dossier będą zależały od decyzji nowego Parlamentu i pozostałych instytucji.

© Unia Europejska, 2018

mp/